以项目为中心的电子政务

时间: 2005-10-27 09:01:35    来自:互联网周刊
 

    以项目为中心的电子政务,是一种电子政务策略。我认为,这是当前发展我国电子政务应当倡导的策略。倡导这样一种策略的背景在于:我国电子政务即将进入深度应用阶段。在这一深水区,现有行政体制下职能与流程的矛盾,将成为电子政务中政务发展的主要制约因素。介于职能管理与流程管理之间的项目管理,对矛盾的解决具有独特优势。以项目为中心管理电子政务,将成为绕过政务管理难题和瓶颈的突破口。

    电子政务深水区矛盾的主要表现

    当前,我国的电子政务正在上网工程和办公自动化阶段成果的基础上向深度应用发展。一些深层次的矛盾开始暴露,主要集中在职能与流程的矛盾上。例如"一站式服务"往往由于部门分割的体制,不得不"挂羊头卖狗肉"。原因在于,一站式服务要求政府流程再造,而现有体制却是以职能分割为基础设计的。因此,一站式服务到了后台处理时,仍要按原有体制一个部门与一个部门分割地进行。这就与发达国家电子政务中的"一站式服务"南辕北辙了。

    我们面临的两难是:应该把一站式服务这类诱人、但受国情条件限制的模式,照搬进来大幅度改革自己,还是不触动部门分割、职能分割的现有体制,采取现实保守做法,放弃更高服务目标?实际上这两种取向都利弊各半。

    深度应用的标志是集成应用的发展。技术上的集成应用,最终要对应政务上的流程再造。孤岛应用,乱只会乱局部;集成应用,一乱就乱全局。于是深度应用的风险便骤然加大。企业信息化的经验表明,深度应用阶段的失败率要高于基础设施建设阶段;政府信息化如何应对深度应用阶段高风险、高失败率的挑战呢?

    表面看来,放弃电子政务的纵深发展是一个好主意。但目前各国都在提高为人民服务的水平,从单项服务发展到集成服务,如果中国放弃的话,如何面对"人民群众满意不满意"这场考试?


 
矛盾的体制背景

    中国如何陷到这个窘境中来的呢?这就要分析体制的历史背景。

    1、制约来自工业化

    中国行政体制的工业化尚未完成。对于行政体制来说,工业化就是解决专业化分工的问题,具体来说,就是以职能为核心进行体制设计。我国的行政体制改革以职能优化与职能转变为核心,这种制度设计是以中国工业化未完成这个总的历史条件为依据的。

    而国际社会以信息化为代表的第二次现代化正风起云涌,表现在行政体制上就是以职能为核心的工业化体制全面转型到以流程为核心的信息化体制。例如,克林顿政府提出了重塑政府的改革纲领,这为集成应用阶段的电子政务所需的政府流程再造,提供了正规的政令基础。我国的行政体制改革没有明确的流程战略,与我国没有完成工业化的现状有关,但同时也与我国面对信息化挑战的路径选择有关。虽然从理论上来说,本着"新型工业化"的原则,电子政务早晚会要求加快推进行政体制改革;但从目前来看,推进流程再造对于政务来说,存在着体制性障碍。

    2、挑战来自信息化

    从挑战方面来看,一站式服务在全球范围内兴起,对于我国已经完成工业化、要率先实现现代化的地区,对于窗口部门和改革先行的领域,客观上造成了一种压力。电子政务的两难处境,就是工业化与信息化这两次现代化之间的矛盾,在中国这样一个走向"新型工业化"的国家的必然表现。

    发达国家的政务改革逻辑

    政务改革(指行政体制改革,而非政治体制改革)在西方从工业化走向信息化的现代化转型阶段,有着明确的理论指导线索:指导政务工业化改革的理论是公共选择理论,它的核心是职能转变;指导政务信息化改革的理论是新公共管理理论,它的核心是流程再造。中国既没有公共选择理论,也没有新公共管理理论,属于摸着石头过河。

    公共选择理论指导的是行政体制改革中的政府职能转变。公共选择型行政改革的特点,一是以职能转变为中心,二是强调"经济、效率"的绩效目标。职能转变主要是把政府不该管、管不了、管不好的三类职能,转交给社会;其绩效目标是降低成本,即降低财政开支。

    这是一种典型的工业化后期的行政改革模式。同韦伯官僚制理论指导下的工业化前期的行政改革模式相比,其相同点在于都是以职能为核心,不同点则在于韦伯理论重心在职能优化,导致扩张财政,而公共选择理论重心在职能转变,导致紧缩财政。这两种模式都不触及科层制原理,遵循管理边际成本递增法则。但工业化模式的弱点在于,当社会管理事务日益复杂、广泛时,它并不能很好地解决开支与做事的矛盾,这表现在行政改革出现胀缩循环上,即在"机构一缩就会有事没人管""一管事情就要求机构膨胀"之间来回反复。

    新公共管理指导的是行政体制改革中的政府流程再造。新公共管理型行政改革的特点,一是以流程再造为中心,二是在"经济、效率"的基础上强调效能的绩效目标。流程再造就是从流程疏理入手来重塑政府,效能就是追求管理的边际成本递减。克林顿政府的重塑政府改革,就是典型的流程再造模式的行政体制改革。目前我国没有这样的行政体制改革。

    这是一种典型的信息化行政改革模式,它与一站式服务是表里关系。离开了政府流程再造,就没有一站式服务的政务基础;离开了一站式服务,政府流程再造也就缺少了重要的信息化形式。政府流程再造的信息化性质表现在,电子政务使政府最终走向扁平化,从政府胀缩循环的根源上克服职能转变型行政体制改革的局限性。因此,它是从一个现代化(信息化)对另一个现代化(工业化)的战略优势上,解决体制问题。

 中国国情制约下的现实选择

    现在问题和原理弄清楚了。下一阶段我国电子政务的发展,要解的题就是在工业化与信息化之间找到一种平衡。完全偏向传统工业化,不符合新型工业化的要求;脱离工业化现实进行激进的信息化改革,也不符合新型工业化的要求。我们需要寻找到一条两全其美的办法,平衡职能与流程的矛盾。怎么把握这个平衡呢?

    从石家庄政府信息化的实践中,我看到一种有中国特色的解决方法的萌芽,这就是正在浮现中的以项目为中心的电子政务策略。石家庄政府电子政务的做法具有动态项目管理的特征:既不直接改变现有行政体制以职能为核心的特点,又力争解决流程再造所要求完成的协调任务,办法是采取项目管理的形式。例如,由政府牵头推动政府商务服务动态网络门户的建设,将政府服务作为一个项目,集成在政府门户上;再如,将政府的某些业务,如招商引资管理、投资项目管理,以动态管理架构通过信息化的手段组织起来;又如,将窗口部门面向群众的服务,以任务管理方式通过软件组织起来。内蒙古自治区政府也在电子政务应用中,采用了动态管理架构,通过综合性动态项目管理信息系统进行投融资项目管理,还把项目库与经济信息网结合起来,建立了内蒙古招商引资网站。这些经验值得总结。

    以项目为中心的电子政务策略,要解决的问题是,在现有行政体制条件下利用信息化手段解决协调问题。在传统工业化职能分工的条件下,有许多以协调为功能的正式与非正式组织形式,如委员会、任务小组等,作为非常设机构,起到部门协调的作用。这种协调机制有协调之实,而无流程之名。以项目为中心的电子政务,要求树立动态管理架构的理念,把任务作为带动工业化职能部门协调运作的""。由于任务在整个系统中的核心导向地位,任务管理就具备了流程管理的性质。这是流程再造在条件不具备的行政环境下的变通处理方法。它不是把机构打乱重组,而是在现有职能分工的格局下,以民众需求为任务线索,用信息化方式提供部门协调的方便,促进政府部门提供公共服务。

    实践证明,以项目为中心的电子政务是适应当前我国行政体制条件,又能提高政务管理水平的可行的电子政务策略。把动态管理架构提高到战略层面加以重视,不仅可以发挥其在电子政务建设工程中的作用,更可以发挥其在电子政务应用中的作用,从而极大地提高我国电子政务的操作水平。

 
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