电子政务绩效的行政生态观

时间: 2005-10-31 09:17:30    来自:互联网周刊
 

   确定电子政务到底要做什么,可能比做电子政务本身还难。电子政务绩效目标的确定,取决于电子政务策略的选择,而它又与整个公共管理的战略定位具有内在联系,进而与国家行政体制改革密不可分。当前,要形成中国特色的电子政务目标模式,首先需要解决三个问题:一是行政策略的把握;二是行政环境的把握;三是一定的策略系统变化适宜于一样的环境条件。最终我们要结合中国的情况,把握行政策略系统和行政环境匹配的中国特色所在。下面我们就以组织特点为线索,试着分别进行探讨。

    传统行政体制模式电子政务的绩效目标

    传统行政体制是以层级节制为组织特点的工业化公共管理体制。作为典型的工业化行政体制,如果把它视为一种政务策略,在绩效上以大政府大产出为特点。

    发展传统行政体制的最初动因是政治性的,这个动因显示在绩效取向上,就是强调越工业化,社会管理事务越庞大、越复杂,所以,政府规模自然就越大,财政开支就越高。随着工业化发展,行政体制从政治中分化出行政本身的动因,就是尼斯坎南分析的官僚自我膨胀的动因。官僚开始追求政府规模的最大化和财政预算的最大化。这些动因,在现代行政体制下仍起作用,是机构精简和膨胀循环的内在原因。

    这反映在所追求的绩效目标上:第一,传统行政体制片面强调产出最大化,单纯从公共产品供给角度理解公共管理;第二,忽视对成本的控制,表现为财政预算约束软化的特点;第三,片面理解效率,认为效率就是提高产出,离开投入谈产出,造成政府的低效率。

    在发展中工业化国家电子政务的基础设施和工程建设阶段,往往出现高投入的电子与传统工业化粗放型政务的结合。分析其深层绩效观,其特点是好大喜功,也就是产出最大化。在电子政务中,如果不在目标模式中明确提出成本的原则,实际上就是默认甚至鼓励采用传统行政体制模式的电子政务绩效目标。

    我们要看到传统行政体制模式电子政务的两面性:一方面,在工业化未完成的条件下,提高产出能力,实现工业化是主要矛盾。用工业化的原则指导信息技术的应用,用行政体制的原则指导电子政务应用,在初期发展中,具有一定的必然性和合理性;另一方面,新型工业化要求电子政务不可能原样走西方传统行政体制的老路,必须利用先进生产力的特点,对行政体制中传统的一面进行信息化改造。这就有必要看一看取代传统行政体制的现代行政体制,追求什么样的电子政务绩效。

    现代行政体制模式电子政务的绩效目标

    现代行政体制与韦伯行政体制好大喜功相比,最大的区别在于它主张小政府小财政,在绩效上开始转向成本控制。英国撒切尔时期、美国里根时期的行政改革,就是效率导向的典型。映射到电子政务的策略主张上来,就是强调通过电子政务建立经济、效率、效能的企业型政府。企业型政府要讲投入产出比,强调经济和效率。

    发展现代行政体制的实际动因只有一个,就是政府不堪财政压力,因此要缩小政府规模,降低财政开支,为此往往喜欢在机构精简和职能转变上做文章。从行政生态环境角度讲,发展现代行政体制往往是早期工业化向成熟工业化转变的阶段,是公共产出由粗放走向集约的产物。

    这反映在绩效目标追求上,就是开始强调经济的原则,强调效率,强调效能。我认为效能是效率的变化率,即成本与收益之比变化率,即切线斜率。现代行政体制的效能曲线是管理的边际成本递增;而服务型政府的效能曲线是相反曲线。

 

    在电子政务的策略选择上,与现代行政体制策略相适合的原则,就是通过电子政务,加强科学管理,建设有效益的电子政务。比如,强调通过电子政务,扩大财政收入(如金税工程),减少财政浪费等等。我的理解,搞有效益的信息化,大约应属于这个范畴。应当注意,现代行政体制不等于政务中的新型工业化。因为新型具有信息化的含义,而现代行政体制只是一种更具效率的传统工业化行政方式;当然,如果有人把新型理解为不改变效能的效率状态,也是可以的。

    流程服务型电子政务的绩效目标

    服务型政府是特指流程服务型政府,即以流程再造方式提供服务的政府。以流程为中心的服务方式同以职能为中心的服务方式的最大绩效区别,就是效能相反。可以说流程服务型政务策略的特点是结果导向,也就是流程导向。新公共管理理论为这种绩效观提供了理论基础。拉塞尔·M·林登在谈到公共组织再造的原则时,第一条就是围绕结果(顾客、产品、过程)而不是职能进行组织。英国布莱尔、美国克林顿时期的政务改革,就是以结果导向作为效能内涵的。在电子政务中,明显的特点是,借鉴企业流程再造经验进行政府流程再造,推进市场导向的电子政务。这里的市场导向,是指建立市场型政府,即相对于企业型政府的扁平型政府。

    各国行政改革中经常笼统地提经济、效率和效能,但从实施来看,这里的效能,有的指效果,有的是指后果,两者是不一样的。前者以职能改进为核心,后者以流程改进为核心;前者的基础是公共选择,后者的基础是新公共管理。这正是政务策略选择中的一个理论上的疑难之点,也是实践中的困惑之点。我认为,从绩效角度看,二者的分野一目了然:公共选择观点主导的行政改革,管理边际成本递增;新公共管理观点主导的行政改革,管理边际成本递减。二者效能曲线的斜率正好相反。政府再造,挑战的正是现代行政体制,围绕过程和结果,而不是职能或者部门展开工作。

    从国际经验看,推进政府流程再造,与引进信息技术,实施电子政务,是三位一体的;而这一阶段的电子政务,与一站式服务是一体的。从行政生态环境角度看,采用这一策略的国家,清一色是工业化完成之后,进入第二次现代化的发达国家。而中国许多地方尚不具备同样的条件,却在推进电子政务中,提出了高级发展阶段才有的绩效目标,如果不是照搬照抄国外,就是急躁冒进。当然,在率先实现现代化的发达地区、政府窗口部门和改革试点领域,不提出比其它地区更高的电子政务绩效目标,则是保守。

    公共行政类型的电子政务绩效目标

    1、电子民主模式电子政务的绩效目标:公平

    美国新近的新公共行政学派,攻击克林顿和戈尔的重塑政府运动及新公共管理的理念,认为他们错误地把公民当作了顾客,因此提出了电子政务的新绩效目标。就是在3E基础上,再加上公平。公民与顾客的区别主要在于:公民是政治人,而顾客是经济人。政府的企业化和市场化,可以提供公共产品生产的经济上的合理性,但对于公民政治权益无补。流程再造由于不涉及政治体制改革,作用发挥也受限制。

    对于中国电子政务来说,与西方情况不同。牢记为人民服务宗旨,以人为本,实现和谐社会,倒是应当把公平作为电子政务绩效目标。这一点,也是推进政治文明发展的需求。

    2、全面响应模式电子政务的绩效目标:正当

    作为对前沿情况的了解,我们还需要知道,眼下在新公共行政学派中,又生长出一支后现代公共行政理论,提出了更新的电子政务绩效目标,这就是话语正当性。如果说,公平属于合法性范畴;正当则超越了合法性,属于政治体制之外的日常生活领域公共服务的新标准。正当与公平的最大不同在于它不是由行政体制提供的公共产品,而是由社区公民自治提供的公共产品。对于中国来说,电子政务的发展,最终会与社区信息化的发展在更高的现代化水平上融合到一起。

    用一句话来总结,电子政务根本的绩效在于,在第二次现代化水平上,通过全心全E为人民服务,提高人民群众满意度,保证社会和谐和人民幸福。

    最近,中国的国际竞争力排名再一次下降,据分析,主要原因与公共管理有关。提高政府竞争力,是提高国家竞争力的先决条件。而从中国行政生态条件出发,确定有中国特色的电子政务的发展战略和适宜度较高的绩效目标,是提高政府竞争力的有力对策。

 
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